本报记者 孟庆伟 北京报道
人口发展是“国之大者”。
10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会开幕，中共中央总书记习近平代表第十九届中央委员会向大会作报告时指出，“建立生育支持政策体系，实施积极应对人口老龄化国家战略”。
中国人口学会副会长、北京大学社会学系教授、北京大学应对老龄化国家战略研究中心主任陆杰华在接受《中国经营报》记者采访时表示：“‘建立生育支持政策体系’虽然简单一句话，但却蕴含着非常丰富的内涵。下一步我们政策整体的着眼点将是构建一个生育友好的社会环境和政策体系，这是党的二十大报告体现出的一个很重要的亮点。”
多位受访专家认为，此次党的二十大报告关于人口战略的表述与十九大报告有明显区别，主要是基于我国人口发展中生育率、人口老龄化出现了一些新的变化。
中共国家卫生健康委党组日前在《求是》杂志撰文指出，新时代我国人口发展面临着深刻而复杂的形势变化，人口负增长下“少子老龄化”将成为常态。当前人口工作的着力点是完善积极生育支持政策。我国配套生育支持政策体系尚不完善，亟待加快建立健全。
记者注意到，三孩政策实施一年多来，配套生育支持政策迈出坚实步伐。专家建议，未来在生育支持政策体系健全的过程中，还应该注重政策合力，从顶层设计的层面上，在产假、经济支持、文化观念转变等方面，能够有大的一个突破，促进“人口长期均衡发展”目标的实现。
新形势、新提法
“‘建立生育支持政策体系’的提法与十九大报告是有明显区别的，该提法主要是基于我们当前生育率相对比较低，生育、养育、教育成本又相对比较高的现实。”陆杰华表示，三孩政策放开后，生育率的提升预计不如预期，也因此，党的二十大报告中人口政策的着眼点与此前是不同的。
“目前，人口政策的着眼点就是通过包括法律、经济、社会等层面构建生育支持政策体系，旨在促进我国生育水平有所回升，确保‘人口长期均衡发展’目标的实现。”陆杰华称。
复旦大学人口研究所所长张力也对记者表示，相比党的十九大报告，党的二十大报告中关于人口发展的提法鲜明地释放了我国大力鼓励生育的重要信号。
“目前，我国已经陆续实施全面两孩和三孩政策，但生育压力仍较大，需要在配套政策上给
予更多支持。”张力表示。
记者注意到，党的十九大报告在“实施健康中国战略”部分指出，“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”，“积极应对人口老龄化”。
中国经济体制改革研究会特约研究员、健康中国50人论坛执行主任、人口专家陈剑告诉记者，相比党的十九大召开之时，我国人口形势发生了显著变化。
数据显示，2016年，我国总和生育率为1.7，全国新出生婴儿数为1846万人。但到了2021年，全国新出生婴儿数仅为1062万人，较五年前少出生近800万人。2020 年第七次全国人口普查表明，我国总和生育率仅为1.3。
目前，国家统计局还未公布我国2022年人口变动情况，但陈剑表示，预计2022年将是中国第一次迎来人口负增长。“如果负增长，这将是一个历史性的变化，此后我国或将进入漫长的人口负增长的阶段。”
中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州等人的研究显示，比较 “七人普”与“六人普”年龄结构发现，与“六人普”相比，2020 年 15~59 岁人口占比下降 6.79 个百分点，15~64 岁人口占比下降 5.98 个百分点，60 岁及以上人口占比上升 5.44 个百分点。60 岁及以上老年人口首次超过 0~14 岁人口，成为中国人口年龄结构重大转变的显著标志之一。2021年人口变动抽样调查数据显示，全国人口净增48 万，总人口自然增长率进一步下降到 0.34‰。
“由此可以推断，目前中国面临着超低生育率导致的出生人口规模大幅下降与平均预期寿命增长放缓的双重境况，必然形成人口总量长期快速负增长和人口年龄结构快速变化的新局面。超低生育水平条件下的人口持续快速负增长是中国历史上从未经历过的另一个重大人口结构转变。”王广州等人表示。
未来，我国老年人口规模还将日益增大。国家卫健委老龄司司长王海东9月20日曾披露，“2035年左右，我国60岁及以上老年人口将突破4亿”。
“相比此前，当前我国人口形势具有更强烈的现实感和紧迫感。”陈剑告诉记者，其中老龄化是中国未来发展面临的长期挑战。
如何应对新的人口形势？陈剑称，生育率的下降和老龄人口持续增长都是人口变动中最重要的内容。从全球经验看，随着经济社会的发展，生育率下降难以避免，但“建立生育支持政策体系”有助于生育率的提升。
前述中共国家卫生健康委党组的文章称，新时代我国人口发展面临着深刻而复杂的形势变化，人口负增长下“少子老龄化”将成为常态。一是随着长期累积的人口负增长势能进一步释放，总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段。二是生育水平持续走低，近年来总和生育率降到13以下，低生育率成为影响我国人口均衡发展的最主要风险。三是老龄化程度加深，预计2035年前后进入人口重度老龄化阶段（60岁以上人口占比超过30%）。四是家庭小型化，2020年平均家庭户规模降至2.62人，较2010年减少了0.48人，养老和抚幼功能弱化。五是区域不平衡，一些生态脆弱、资源匮乏地区人口与发展矛盾仍然比较突出。
文章称，鉴于上述趋势，优化生育政策，促进人口长期均衡发展的任务更重、要求更高、难度更大，需要付出长期艰苦的努力。
文章指出，必须将人口发展纳入现代化建设两个阶段战略安排中统筹考虑，最大限度发挥人口因素的能动作用；兼顾多重目标，努力实现人口规模适度、素质较高、结构优化、分布合理的均衡发展状态；重视区域协调，在一些人口与发展矛盾比较突出的地区，精准做好各项管理服务，引导人口有序流动、合理分布。
生育支持政策体系正加快健全
人口工作的本质是促进人的全面发展、促进家庭和睦幸福。但随着经济社会的发展，我国生育观念总体转向少生优育。
国家卫健委2021年的一项调查显示，育龄妇女生育意愿持续走低，平均打算生育子女数为1.64个，低于2017年的1.76个和2019年1.73个，作为生育主体的“90后”、“00后”仅为1.54个和1.48个。经济负担重、子女无人照料和女性对职业发展的担忧等因素已经成为制约生育的主要障碍。
也正因此，2021年5月31日中央决定实施三孩政策后，完善积极生育支持政策成为促进人口长期均衡发展的着力点。前述文章称，当前，我国配套生育支持政策体系尚不完善，亟待加快建立健全。
2021年7月20日发布的《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）指出，顺应人民群众期盼，积极稳妥推进优化生育政策，促进生育政策协调公平，满足群众多元化的生育需求，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，切实解决群众的后顾之忧，释放生育潜能，促进家庭和谐幸福。
2022年8月16日，国家卫健委等17部门发布指导意见，进一步完善和落实积极生育支持措施。
陆杰华告诉记者，生育支持政策体系的内容很丰富，应该包括产假、现金、托幼、文化等多个方面。
记者注意到，三孩政策实施一年多来，中央及地方配套生育支持政策的推出和落实已取得诸多成效。
目前，我国已实施3岁以下婴幼儿照护服务费用纳入个人所得税专项附加扣除，一些地方还积极探索发放生育津贴、育儿补贴等。同时，各地普遍延长产假60天以上，设立15天左右的配偶陪产假、5～30天不等的父母育儿假。
不仅如此，配套支持政策还把住房、教育、医疗等政策适当向生育子女的家庭倾斜。探索完善公租房等住房保障政策，向符合条件的多子女家庭倾斜。持续提升普惠性幼儿园覆盖率，开展教育“双减”，推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化。计划生育特殊家庭扶助金标准实现城乡统一，建立动态调整机制，养老医疗保障水平稳步提高。
但陆杰华也坦言，文化因素对当下生育率的影响需要重视。
“实际上从二孩政策开始，我国在产假、托幼、降低生育养育成本等政策支持方面就做出了很大努力，比如将子女教育、3岁以下婴幼儿照护费用纳入专项附加扣除等。但从现在看，提升生育水平的效果并不是特别明显，因为除了经济、社会等因素外，文化的原因也导致我国生育率下降得比较快，‘90后’、‘00后’目前是生育主体，其是否生育不完全是给予生育补贴或增加产假就能影响的。”陆杰华说。
他认为，目前生育支持政策体系的完善应该解决碎片化的问题。“现在各地的政策都不同，五花八门，效果可能不会很明显。我认为应该从国家顶层制度设计上，在产假、经济支持、文化观念转变等方面能够有大的一个突破，创造一个生育友好的社会环境和政策环境，这是最重要的。”
张力告诉记者，要提高生育率，就要解决想生不能生、想生不敢生的问题，其中想生不敢生主要是因为生育养育成本很高。此外，年轻一代生育观念的改变，也降低了生育水平。所以他认为，生育行为是个人的选择，人们会衡量鼓励措施是否会解决成本问题。目前配套生育支持的政策很多，但支持力度可能还需要进一步加强。
“支持的总体水平如果不能够覆盖生育成本，那么人们可能就不会选择生育。”张力坦言，所以当前要研究清楚制约生育的因素到底是什么，有针对性地多措并举提高生育水平。
王广州等人也认为，尽管目前生育政策逐步放宽，从“二孩”政策过渡至“三孩”政策，但政策效果并未同步显现，生育刺激面临较大阻力，促进生育水平保持合理水平仍然是未来生育政策不可动摇的努力方向，也是实现人口长期均衡发展唯一可行的途径。公共政策的制定应该从几个方面考虑：一是采取措施提高生育水平，二是继续开发就业活跃年龄群体的就业潜力，三是积极寻找新的经济增长动力。
陆杰华认为，在党中央的带领下，各项支持生育的配套政策还会不断完善。“党的二十大之后，我认为生育支持政策体系还会有一些新的做法，这样的话才能够贯彻党的二十大报告的精神，真正从根本上推动生育率能有所回升。”陆杰华说。
（编辑：郝成 校对：彭玉凤）
