自2017年我国启动地方政府专项债发行以来，4年间专项债发行量增长了18倍，2021年发行量近5万亿元，占全部地方政府债券规模的三分之二，已成为我国债券市场上的主力品种。当前国内疫情反复、国际货币政策转向、全球政局动荡等对经济发展存在负向冲击，《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》要求加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。建议在加大专项债发行力度的基础上，辅之以多部门支持政策的协同、多元化的筹资渠道和多样性的金融工具组合，进一步优化配置、提高效率、形成合力，更好发挥积极的财政政策在逆周期调控方面的关键性作用。
专项债带有明显的财政政策工具特征
从诞生背景看，专项债带有明显的财政政策意图。2014年新预算法出台后，国务院和相关部门就加强地方政府债务管理采取了积极应对举措，“严监管”对隐性债务融资渠道形成强约束，造成地方政府基建投资增速下滑。在此背景下，财政部推出地方政府专项债。此后，专项债逐步成为中央和地方政府“稳投资”的重要抓手，一方面有力支持基础设施投资，成为重要筹资来源；另一方面规范引导地方政府隐性债务显性化，成为化解债务风险的重要政策工具。可以说，专项债为缓解融资困境开辟了市场化政策工具先河。
从运行逻辑看，专项债具备更大政策调控容量。以地方政府的一般预算收入为本息偿付保证的一般性政府债券存在内生矛盾。特别是在经济下行期，政府实施积极的财政政策的背景下，一般性政府债券受到的约束更为明显：经济下行导致财政收入下降、偿还资金不足，使得一般债券筹资存在“刚性债务上限”，且越是“急等用钱”的经济下行期，一般债券的筹资空间越有限。相比之下，专项债的还款资金来源更加多元化，限制相对较小，具备更强的政策空间。因此，在经济下行期，政府更倾向于将地方政府债务限额分配比重向专项债倾斜，这也使得专项债的发行节奏与政府的经济周期调控节奏存在更强的关联性。
“专项债+增量金融工具”组合的政策建议
从财政政策工具的角度看，专项债能够为发挥逆周期调节作用起到较大支持作用。但结合我国实际看，当前专项债仍存在短期内无法“立竿见影”、市场成熟度有待提高、与社会资本风险分担不清晰等短板。2022年4月，中央政治局会议提出“抓紧谋划增量政策工具”。为弥补专项债在政策功能上的“空白”，同时扩大其“功效”，建议从以下几方面做好增量金融工具选择。
通过“特别国债”弥补专项债在功能上的不足。随着地方政府逐渐成为继财政和政策性金融机构之外的常规债券主要发行主体，专项债也开始具有与国债相似的“常规政策工具”的特征。但是在面对突发灾难、经济危机等特殊风险挑战时，专项债的筹资规模和可行性受到一定制约。在此情形下，“特别国债”作为非常规的增量政策工具，可以有效弥补常规政策工具的不足。具体包括：一是长期建设国债。在重大项目出现资金缺口，且经济增长乏力影响筹资的情况下，可考虑通过上调财政赤字率，增加长期建设国债发行规模，实现专项资金对重点战略产业或领域（如基建等）的支持。二是传统“特别国债”。为应对严重经济衰退或金融危机，在不调整年度财政赤字的前提下，可发行传统“特别国债”用以购买特定资产，并由央行提供货币政策配合。三是抗疫“特别国债”。在遭受突发疫情等重大灾害，并对实体经济产生严重破坏时，可发行抗疫“特别国债”，满足抗疫支出和灾后经济复苏等资金需求。
通过债券银行提升专项债发行质效。当前我国不同经济发展水平的专项债发行主体之间信用等级和发行成本差别不大，不能真实反映地区差异和风险水平。但未来随着专项债市场成熟度不断提高，一些低信用等级的专项债发行主体的筹资成本将会越来越高，亟需借助“外力”实现低成本筹资。从美国、日本和欧洲等发达经济体经验看，大多会选择债券银行协助政府发债筹资。市政部门依托债券银行的高等级信用和专业效率，分别实现“信用等级套利”和“发行规模扩大”，从而有效降低筹资成本、提升筹资效率。从我国实际看，政策性、开发性银行通过发行政策性金融债筹集资金，用于国家政策性项目投入，具有典型的债券银行特征。综合国际经验和我国国情，应将债券银行引入专项债领域。一是可强化现有政策性、开发性银行的发债筹资功能，根据储备的政策性项目池，确定资金需求和用款进度发债筹集资金，弥补项目建设资金缺口；二是单独成立区域性的专项债债券银行，通过专业化运营和组织增信，稳定筹资来源，降低筹资成本，同时防范地方政府债务风险。
通过基础设施领域不动产投资信托基金解决专项债资金违规介入政府与社会资本合作项目问题。地方基础设施项目往往资金需求巨大，需要市场化资金广泛参与，而政府与社会资本合作项目是引入社会资本的重要模式。但在实际操作中，金融机构出于防范风险等考虑对政府与社会资本合作项目大多采取审慎态度。部分地方政府为解决融资难问题，存在“挪用”专项债作为政府与社会资本合作项目资本金或债务性资金的情况，前者加大了财政支出压力和中长期财政风险；后者改变了专项债资金的性质和用途存在违规操作风险。而近期推出的基础设施领域不动产投资信托基金，为地方政府在专项债之外筹集资金，同时控制债务增量、盘活存量、畅通内生循环开启了新通道和新模式。此外，基础设施领域不动产投资信托基金具有公募属性，市场监督机制有助于提高基础设施项目运营管理效率与社会综合效益等。
